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谈我国财政政策支持经济持续稳定发展的通盘考察(下)

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乐山在线核心提示:一入世带来的制度创新压力必然要求加快和深化财税改革入世,是改革开放的中国和日益全球化的国际社会的共同选择,大势所趋……

三、加入WTO后中国财税可能受到的影响和税制改革问题中国加入WTO的日子正在临近,“入世”后的财税改革及其相关政策取向为各方所关注,在此试作简要讨论。(一)入世带来的制度创新压力必然要求加快和深化财税改革入世,是改革开放的中国和日益“全球化”的国际社会的共同选择,大势所趋。中国面临的机遇与挑战并存。应看到,入世将是中国经济管理体制模式与经济增长模式“两个转变”的一种催化剂,必然产生国外制度规范、竞争机制、科技水平、市场辐射等方面带来的冲击,增加中国调整经济机制与经济结构、提高科技含量的压力,短期看虽有痛苦,长期看却将是良性的效应,逼着我们上下一心,转换机制,加快市场化和现代化步伐,推进制度创新和科技创新,靠创新调动潜力,焕发活力——竞争力是竞争出来的,社会主义市场经济是要在全球化的大市场环境中发展确立的。中国财税体制是政府经济调控体系和经济管理体制的重要组成部分与有力工具,改革开放以来经历了一系列的改革,但在许多方面,仍存在与经济、社会发展和市场经济新体制不相适应的矛盾。入世以后,这些矛盾将表现得更加明显和突出,因而入世带来的制度创新压力,必然要求我们加快和深化财税制度改革。(二)对关税将分步调减并改进结构与管理在二十世纪九十年代,中国名义关税税率的算术平均水平,已由1991年初的42.5%,逐步下降为1994年的35.9%,1996年的23%,1997年的17%和2000年的15%。当中国成为WTO正式成员后,还将依照WTO的要求和自己的承诺,将关税进一步降低。根据协议,将继续有若干年的过渡期,分步实施,至2005年要把关税平均税率降为10%。在这一过程中,中国将合理调整关税税率结构,依照比较优势原则对国内产业进行适当保护;将继续严厉打击走私和大力清理、整顿、削减关税优惠减免措施,提高实际征收率(现仍大大低于名义税率);也将加快建立反倾销税、反补贴税制度。需要指出的是,我国进口产品中近半数是加工贸易的来料,对这些来料,现行规定是免征关税和进口环节流转税,允许在不提供确切担保的情况下,分散到各地自由进行加工,属于世界上最宽松的开放型全优惠征管办法,漏洞与弊病很大,今后可能的改进方向,是借鉴国际上的通行做法,把加工贸易纳入保税区、出口加工区或指定的保税工厂实行保税管理。其他不进入这些地点的进口原材料,一律照章征收关税与进口环节流转税,或缴纳一定数额保证金,在加工成品出口时,退还所征税款或保证金。(三)进一步提高出口退税率,并扩大出口退税税种范围中国出口产品的退税率经近年的调整,已达平均15%的水平,但仍低于一般产品17%的法定税率,留有一定的出口税负。另因现在采用的是生产型增值税,产品生产中使用、消耗的固定资产的进项税额不得抵扣,劳务则缴纳营业税,除交通运输业外,一般也不得抵扣增值税,所以实际退税额是低于已征税额的,依据WTO规则和国际惯例许可的全额退税原则,今后有必要进一步提高出口退税率,直至实行全额彻底退税,以加强中国出口产品在国际市场中的竞争力。另外,中国目前出口退、免税的税种只有增值税和消费税,而依据WTO规则,可退税的间接税,还包括营业税、销售税、印花税等。为加大鼓励出口的力度,今后可考虑把营业税和随同增值税、营业税征收的附加税(城市维护建设税、教育费附加)列入退税范围。(四)统一内、外资企业所得税,按“国民待遇”原则减少内资、外资的税收优惠在企业所得税方面,目前内资、外资企业适用不同的法规,外资企业所得到的优惠明显高于内资企业,这一政策旨在吸引外资,有其积极作用。但从发展趋势看,WTO的“国民待遇”原则和市场经济发展所需的公平竞争环境,都必然要求在今后适当时候实行两套企业所得税制的并轨统一(包括统一税前扣除规定和资产税务处理规定)。当然,为照顾外商实际利益和平稳过渡,不排除分步并轨或一般时间内保留一定优惠待遇的实施方式。与此同时,“国民待遇”原则的普遍实行,还必然要求逐步取消目前内资、外资企业分别享受的名目颇多的税收优惠(现对内资企业的税收优惠主要侧重于劳动就业、社会福利、环境保护等方面,对外资企业则主要侧重于区域性优惠)。今后的方向是构筑所有企业一视同仁的税收环境,真正形成“一条起跑线”上的公平竞争。(五)增值税需要转型中国1994年财税改革后,增值税在生产、流通领域得到比较普遍的推行,已成为税收总收入中占据最大比重(50%左右)的税种。目前的一大问题是生产型的增值税不允许企业固定资产所含的进项税款得到抵扣,不利于鼓励投资和鼓励资本密集型、技术密集型的高新技术企业发展,因此有必要借鉴大多数市场经济国家的经验,考虑生产型增值税向避免投资重复征税的消费型增值税转变。由于受到财政状况的制约,中国增值税的转型很可能无法采取“一揽子”方式,而是仍然采取渐进方式,先在部分行业或部分项目实行,再逐步扩展到全部。加入WTO,可能会形成这种转型的更迫切的要求和更强大的现实推动力量。(六)税费制度的配套改革势必加快中国转轨过程中出现的一个具有突出特点的问题,是政府各部门和权力环节的税外收费过多过滥,造成政府行为扭曲,企业、农民负担沉重,“民怨沸腾”(朱基总理语)。乱收费的现状,也造成了对外资企业的不利影响,是外商设想、考虑来华投资时对投资环境的顾虑之一。近年政府有关部门已抓紧进行了清理整顿收费项目、取消不合理收费的工作,并研究准备了以道路、车辆收费改征税为突破口的“费改税”方案,将择机推出,农村税费改革正在实施,规费、使用者付费的制度建设和政府部门预算外资金进一步的加强管理,也将配套推出。加入WTO,会使税费制度改革的要求更为迫切,从而加快这方面配套改革的步伐。(七)入世还将推动其他税种的改革和税收征管的加强入世还将在其他税种的改革、完善方面提出新的要求,市场经济的国际惯例和普遍经验有望进一步得到重视和引为借鉴。现在可以预期,今后社会保障税的设计与开征将会提上决策的议事日程;财产税类的健全与发展(包括准备开征遗产税、赠与税等)将更受重视;个人所得税由分类征收转为综合征收的转变条件也要积极地逐步创造(如金融实名制,金融机构信息处理联网);地方税税种的丰富和必要税权的下放,在深化改革中也将会循序渐进。此外,依法治税原则的实施和税收征管的加强将会不断取得进展,因为这些都是市场经济下健全的投资环境的必要组成因素,是与WTO并行和呼应的国际惯例与潮流。就外商特别关心的方面而言,我个人认为,中国加入WTO和必然由此而加大其力度与步幅的税制改革,虽然形式上可能会减少外商原来享有的某些优惠,但总体上将提供一个更加适宜外商投资和长远发展的完善程度明显提高的税制体系、更加稳定的法治政策环境与公平竞争局面。四、财税政策及改革方向的展望(一)积极财政政策的相机抉择2001年积极财政政策继续实行,但力度上还有相机抉择的问题。2000年经济形势的好转,既有近三年反周期调节中经济内生方面的积累因素,也有国内国际某些外生方面的阶段性因素,好转的基础尚不牢固。有几个突出的方面值得特别关注和作进一步的观察:第一,民间投资的跟进状态如何。积极财政政策的代表性事项是扩大国家举债规模,运用筹得的资金安排政府投资,从而在扩大内需的同时,改变市场预期,拉动民间的投资和消费趋于活跃,使整个国民经济回暖转旺。民间投资是否真的跟进了,是关于积极财政政策效应是否发挥到位的一个重要判断。2000年上半年,国有企业、单位的固定资产投资的增幅接近12%,民间投资的增幅则在6%左右,后者虽然比前两年的情况有所好转,但还明显低于国有部门投资增幅。全年的情况如何,统计数据要待2001年一季度得出。只要不能认定民间的投资充分跟进了,积极财政政策就不宜改变,以防止功亏一篑,前功尽弃。第二,世界经济的变化趋势如何。2000年世界经济运行情况较好,大部分时间中,最具影响力的头号强国美国的状态尤佳,欧洲、亚洲和周边国家的情况总体也不错,因而我国的外贸增长相当强劲,全年进出口总额增幅甚高(达30%以上)。但接近四季度时,美国经济已露疲态,人们甚至开始议论其如何避免“硬着陆”的问题,而2001年,另一关联密切国家——日本的经济恐难见大的起色,某些亚洲国家的状态甚至可能恶化,一些经济学家已经提醒“防止又一次的金融危机”。总体而言,我国2001年外贸所面临的国际环境很可能明显劣于2000年,这样,外需减弱,扩大内需的任务便相应加重,从这个角度看,积极财政政策也有必要继续实行。第三,深层结构调整、体制与机制转换的进展如何。积极财政政策的实施,直接表现为在经济运行状态层次上的政府支出扩张,而要解决好中长期经济发展的活力和动力问题,仅靠这种扩张是不行的,必须利用这种扩张所带来的一定时间内的“喘息之机”(操作余地),努力化解深层的结构制约和体制制约,推进结构调整、制度创新、机制转变,深化政府、企业、市场诸方面的改革,从而为经济今后的中长期发展提供支撑。1998年以来,在推行积极财政政策的同时,调整结构、深化改革的工作有所进展,但客观地说,还有不少方面不能令人满意,结构、体制问题常常十分明显地表现为增长的障碍(试观粮食结构、钢材结构等的现状和“建个商品交易市场要盖112个行政图章”的事例)。因此,从操作层面看,在经济形势好转、但基础并不稳固的情况下,继续实行一段时间的积极财政政策,同时充分利用操作空间大力推进结构的调整和体制的改革,是一种追求长期发展的较合理的选择。(二)税费改革和预算管理改革方兴未艾1998年以来,在施行反周期经济调节的同时,决策层和实际工作部门对如下一点也逐渐形成了明确的认识,即要把运行层次调节与深层的、中长期的制度创新、机制转换结合起来。几年间,在财税制度创新方面的努力,突出地表现在经过酝酿、筹划、试点而渐具轮廓、方兴未艾的税费改革和预算管理改革方面。1994年的分税分级财政体制,使各级地方政府消除了对中央“平调”本地财力的担心,改变了以往“藏富于民”、“藏富于企业”的行为模式,开始关心弄清本地财力的全貌和对本地预算内、外政府资金实行统筹协调管理运用。各地纷纷成立收费局来监督、管理行政性收费,实行预算外资金专户存储和“收支两条线”管理。在此形势下,1996年国务院29号文件进一步形成了全国性的清理整顿预算外资金并加强管理的指导规范;1998年之后,国务院更明确提出了“费改税”和税费改革配套的思路。税费改革的基本目的,是适应社会主义市场经济新体制的要求,促进政府行为的法治化、规范化,减轻企业、农民负担,创造公平竞争环境和建立有利于廉政的理财制度。近两年在清理中取消了近千项不合法、不合理的基金、收费,并加紧研究税费改革实施方案,原准备以道路、车辆的收费改收税为突破口,逐步推开,后因多方面原因,燃油税、车辆购置税的出台还需等待时机,但于2000年实行了农村税费改革试点(安徽全省和其他省选择部分县)。可以预期,2001年以后税费改革将出现新的重大进展,总体的走向将是形成政府税收、规费、公共设施和服务的使用者付费、经过规范的公共选择程序的集资、以及企业化单位经营性收费的各行其道、分流归位,从而大大提高政府税费征收和政府行为的规范化与合理化。1998年以后,国务院、财政部领导明确提出尽快建立公共财政框架的要求。在此导向下,一系列预算管理改革的举措在一些地方和部门试点、推广,并逐渐在指导上形成了今后若干年推行此项改革的通盘考虑。这方面的要点包括:——继续深化以推行招投标为主的集中采购为代表事项的政府采购制度改革,《政府采购法》立法工作正在加紧进行;——加快研讨试点和设计国库集中收付制度,2001年将在几个中央部门和部分省率先实施,2003年将全面推行;——继2000年中央级在科技、教育、农业、社保四个部门试编部门预算之后,2001年要求将部门预算编报范围扩大到国务院所属的29个部门;——2001年在国家计委等10个部门将开始试行定员定额和项目预算;——酝酿现行预算科目的调整;——对财政部门内部机构设置作进一步调整,负责预算编制、执行、监督的部门分开,各司其职,强化制衡,并适应部门预算等改革举措的推行;——健全预算编制程序,逐步消除每年年初一段时间的“法律空当”,强化人大预算工作委员会的作用以及公众参与的作用;——加强预算执行中的规范化和责任制,淡化决算而强化预算。上述一系列预算管理改革的内容,体现了市场经济对公共财政型理财制度与机制的要求。可以预期,这些改革将进一步促进依法治国、规范政府行为,明显提高政府资金使用效率与管理效率,并有利于依靠制度建设防治腐败,加快政府理财的民主化步伐并带动社会生活的民主化和相关方面的配套改革,从而更好地为财政政策作用的充分发挥提供体制的和管理的依托,促进经济的持续稳定发展

关键词:我国 财政政策 经济持续 稳定发展

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